中国—马来西亚的“两国双园”产业合作模式,是中马两国在“一带一路”倡议下的区域合作创新尝试。本文通过分析经典的新加坡海外园区建设模式,借以对比中马“两国双园”模式,最终点明“两国双园”模式创新所在。同时以新加坡在华园区的成败经验为参照,得出结论:中马两国在未来的“两国双园”建设中,应更注重将本国经验与当地实际相结合,并加快推进“两国双园”合作的顶层机制建设,最终寻求园区政治利益与经济利益的平衡。
一、“两国双园”建设背景及现状
(一)“两国双园”建设背景
马来西亚位于太平洋和印度洋之间的亚洲大陆边缘地带，地处东南亚地区中心位置，扼守马六甲海峡，将海上东盟国家与陆上东盟国家相连，是构建“21世纪海上丝绸之路”的重要节点和窗口。自1974年5月马来西亚与中国正式建交以来，双方积极拓展各领域合作关系，在经贸领域的合作也取得了不错的成绩。据中方数据，2018年中国与马来西亚的双边贸易额达1086.3亿美元，同比增加13%，中国连续10年成为马来西亚最大贸易伙伴。
除美国金融危机时期，中国与马来西亚的双边贸易总额近年总体呈逐年递增态势。2013年前后，受全球经济增长疲软的影响，中马双边贸易总额开始出现递减，贸易额年增长率趋向负值。在此背景下，“一带一路”倡议的提出为中马经济合作提供了不小的助力。
随着世界经济增速的放缓，全球需求结构发生改变，中国和全球经济都进入了新常态。这种情况下，只有通过进一步扩大开放，构建新的全球生产价值链，才能保证经济的进一步稳定增长。“一带一路”倡议极大地增强了中国与沿线国家的外交、政治和经济联系，也极大地促进了中国与东盟国家之间的合作。在全球经济增速放缓的态势下，中国依附地缘优势，积极推进中国—东盟产业合作，致力于与东盟携手共建“中国—东盟命运共同体”和“21世纪海上丝绸之路”。
中国对马来西亚的对外直接投资总额在2004—2012年处于较低水平，其同比增速在2005—2007年间出现了大幅回落。直至2013年，中国提出“一带一路”倡议和共建“中国—东盟命运共同体”，中国对马来西亚直接投资额出现大幅提升，并在2016年翻三番，实现了直接投资额新高。截至2019年底，中国企业在马总计投资项目422个，为马来西亚创造了约7.3万个工作岗位，中国连续3年成为马来西亚最大的制造业外来投资来源国，而中马“两国双园”便是这一时期的产物之一。
中国分别在2012年、2013年和2016年协同马来西亚政府共同启动了中马钦州产业园区、马中关丹产业园区和马来西亚东海岸衔接铁道项目。其中，中马钦州产业园区和马中关丹产业园区被列入《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》，是中国与马来西亚在国际产能合作模式上的创新之举，简称“两国双园”模式。
(二)发展现状
1. 中马钦州园区发展现状。
2012年4月，中马钦州产业园区正式奠基于中国广西钦州市，这是中国西南地区通往东盟国家最便捷的海上节点，也是中国北部湾的3大港口城市之一。园区规划面积55平方公里，毗邻钦州港，重点规划发展生物医药、电子信息、装备制造、新能源与新材料、现代服务业和东盟传统优势产业。
在定位方面，中马钦州园区主要有四大发展目标定位：“先进制造基地、信息智慧走廊、文化生态新城、合作交流窗口”。即一是建成先进制造基地，在利用区位优势和东盟的资源优势基础上，深化传统产业合作，积极培育新兴产业，延伸主导产业的链条;二是建成信息智慧走廊，借鉴马来西亚“多媒体超级走廊”计划的成功经验，建成具有国际竞争力的生产、学习、研发一体化园区;三是建成能够展现东南亚风情的宜居山水城;四是建成中国—东盟自由贸易区的合作交流窗口，实现信息发布、贸易往来、项目展示和商务合作窗口的平台功能。
在成果方面，经过最初的三年基础期和刚过去的五年成效期，中马钦州产业园的项目布局已基本完成，重点推动生物医药、电子信息、装备制造、新能源、新材料和东盟优势产业如燕窝加工等项目落户，产业集聚效应正在显现。截至2020年9月，中马钦州产业园区已完成征地面积22平方公里，项目布局超过15平方公里，总计开发建设投资超过190亿元，入园注册企业已达到380家，引进产城项目近150个，已有10余个涉及医药、新能源、光电、3D打印和生物科技领域的高科技项目相继实现投产。
2. 马中关丹园区发展现状。
马中关丹产业园于2013年2月开园，重点计划发展钢铁及有色金属、机械装备制造、清洁能源及可再生能源、石油化工工业、电气电子信息工业和以科学技术研发为主的现代服务业，是由马来西亚与中国共同推动的马来西亚首个国家级产业园。
在地理方面，马中关丹产业园位于马来西亚东海岸经济特区，毗邻马来西亚东海岸地区第一大港口——关丹港口，该港口到广西钦州港预计货运航程3—4天，相比关丹港到中国其他港口的航程减半。2013年10月，参与马中关丹产业园投资的广西北部湾国际港务集团向马来西亚方面收购了关丹港40%的股份，马中关丹产业园区的发展又得到了新的助力。
在成果方面，截至2019年10月，马中关丹产业园区第一期的6平方公里的基础设施建设已经完成，已有总计10余个重大项目签约入园，总投资额约为420亿元人民币，由中国企业投资14亿美元建设的联合钢铁项目已经于2018年开始投产。钢铁、轮胎、玻璃和铝型材等产业已经在马中关丹园区形成产业集聚。中方财团参股建设的关丹港首个新深水码头也实现试运营，极大提升了关丹港的年吞吐能力。2020年，马中关丹产业园又着力于发展国际物流中心和智能冷冻厂库，以吸引更多的投资者。总体看来，马中关丹产业园的“港—产—园”联动的发展模式取得初步成效。
与此同时，中国与马来西亚两国政府为了推动两园的互动，共同组建了中马“两国双园”联合合作理事会，并积极落实“两园”共同行动计划，共同对中马钦州产业园和马中关丹产业园在建设和吸引企业入园过程中遇到的困难开展协调解决工作，以便更好地促进“双园”的开发建设。
二、新加坡海外产业园模式与中马“两国双园”模式的对比
(一)新加坡海外产业园模式
1. 经典的新加坡模式。
由于新加坡人口密度大、土地资源稀缺，自1990年代开始，新加坡就开始积极实行“区域经济发展战略”，也称“区域2000计划”。新加坡政府企图通过加大对外投资和以园区合作为主的对外经贸合作，来发展海外经济，实现经济土地的隐形扩张，最终对新加坡国内经济实现补充。新加坡凭借本国拥有的资金、技术和管理模式优势，由政府主导在海外选址建设海外工业园区，吸引新加坡企业和跨国公司入驻。截至2018年，新加坡已经成功在中国、越南、印度尼西亚等国家建立了十多个海外工业园区，面积是新加坡国土面积的170余倍。
从全球来看，新加坡在海外工业园的建设上具有丰富和成熟的经验，并在长期内都保持着强大的竞争力。究其根本，新加坡的海外工业园拥有先进的“软件技术”和较强技术能力，包括开发社会资源、创造社会资源价值的技术和方法。
在建设模式和运营方法上，新加坡的海外工业园采取的是“复制法”，即秉持相同的建设和组织方式，将本国已经成熟的工业园建设模式运用到海外的工业园区中，引入基础设置建设和管理方法的“新加坡标准”。比如成熟的“裕廊模式”，就是以新加坡裕廊集团为代表的政联企业在建设新加坡裕廊工业区的过程中形成的一套规范的园区基础设施建设和服务模式。具体说来，在操作层面上，主要由新加坡政府、政联公司与东道国政府建立的合资公司负责园区的运营和管理;而国家政策层面上，则由两国政府共同建立国家层面的协调委员会，负责园区投资协议的推进和政策的落实。
除了基本的地产建设运营，“新加坡模式”也不乏管理亮点，其上层设计十分完善。例如在福利保障方面，新加坡的海外工业园区均会自建一套综合园区全员的劳动合同制度以及类似于新加坡本土的“自我储蓄”社会保障公积金制度。通过复制此方法建设“海外飞地”，新加坡不仅拥有了成本更低和税收政策更为优惠的工业园，也保证了其海外工业园拥有类似新加坡本地的投资和运营环境，为出海企业提供稳定保障，吸引外资投入。
总体而言，新加坡的海外工业园区建设和运营模式是以投资盈利为直接导向，基于两国政府合作下的产业地产开发和城市综合体物业管理过程，重视通过专业化的产业服务为本国创造经济效益。
2. 新加坡模式在中国的成败。
新加坡与中国政府合作开发的苏州工业园，便是新加坡海外工业园基础建设的一个经典范例，也是中马“两国双园”吸取经验的最佳样板之一。
1994年5月，中新苏州工业园区正式实施启动。同年8月，中国和新加坡两国政府分别出资占股35%和65%，成立了中新苏州工业园区开发集团股份有限公司(简称“中新集团”)，并将其作为园区的开发主体和两国政府合作载体。从中新集团占股可看出，早期中新苏州工业园的实际开发由新加坡方面主导，主要设施建设和管理规划均照搬传统的新加坡“裕廊模式”，工业园前几期的总体项目规划管理均由新加坡裕廊集团负责。在管理技术的转移上，主要以人员往来交流培训和派驻新加坡方管理人员参与园区建设的方式，实现“软件转移”。
总体看来，中新苏州工业园区有几大特点：一是在两国政府的支持下建设，有明确的协调机制;二是园区注重资本密集型、技术密集型产业的引进，产业优势明显;三是重视园区的产业服务，园区功能定位集中，能为企业提供一站式的综合产业服务。截至2019年，苏州工业园区总计实现地区生产总值2743亿元，以3.21%的占地面积和7.97%的户籍人口比例实现了苏州市14.21%的生产总量。
然而，值得注意的是，“新加坡模式”在苏州工业园的建设过程也并非一帆风顺。2001年，正值苏州园区基础奠基阶段末期，新加坡方面决定将其在“中新集团”的参股比例进行调整，从65%下降为35%，中方财团自此转变为苏州园区的主体责任方。
对于新加坡而言，新加坡在与中国合作的苏州工业园项目中，有得也有失。新加坡时任总理李光耀曾将新加坡在苏州工业园区的经验表述为“惩罚性实验”。尽管在园区规划和设计上，新加坡拥有先进有效的经验，但项目在中国的具体执行仍存在一定的问题。
由于在苏州工业园项目上，中新两国政府间的合作具有浓烈的高层色彩，更多国家层面的对接架空了地方政府的权利，形成了“新加坡政府——中国中央政府——苏州地方政府”的执行链条。对于中国中央政府而言，国家层面的最大需求是新加坡方面的园区“软件经验”，希望引进新加坡在城市规划和管理上的经验，从而在全国进行推广。然而，苏州本地的最大需求则在园区内企业的入驻量、提供的就业岗位和最终能带来的税收上。这种需求差异最终也导致了苏州工业园项目在计划过程与具体执行、管理过程之间出现脱节，中新双方在具体操作层面上最终产生分歧，新加坡园区建设模式的“复制法”在中国第一次出现碰壁。
(二)新加坡模式与中马模式的对比
1. 建园动机不同。
新加坡政府推进建设海外园区的主要动机，是通过以此拓展经济土地资源、转移产业以及扩大对外投资，最终为本国创造更多的经济效益。
而中马“两国双园”是在全球经济增长疲软、对外贸易摩擦多发的背景下提出的互惠产业合作，其直接目的不是通过增加本国的“海外飞地”来获取投资收益，而是希望通过“走出去”的战略，形成海外产业集群，最终参与全球价值链的重构。双方政府希望为走出国门的企业提供母国和东道国层面的共建平台支持，为企业规避国际贸易摩擦和投资风险，从而促进两国经贸互联互通。
两者对比鲜明，一者为利益导向，一者为政策导向。在新加坡的园区建设过程中，经济理性占据主导地位，合作策略的变化服从于整体的商业利益，并最终依靠园区商业经营上的可持续来验证。
2. 建设和运营模式不同。
新加坡在建设海外工业园的过程中的经典目标定位，是进行产业地产开发和城市综合体物业管理。从获利模式上看，新加坡在与东道国进行产业合作并建设海外产业园区的过程中，不单从园区的物业管理和技术转让中获利，而更多通过其专业化的园区一体化产业服务来创造价值。
中马“两国双园”的建设运营模式与新加坡模式，既有相似，又有差别。以中马钦州产业园为例，与新加坡模式相似的是，中马钦州产业园也有类似的“产业地产开发”模式，并从两方面的经营展开：一是进行土地经营，以土地差价获取收益;二是进行城市经营，以城市功能项目开发获取收益(如已经在进行的青年公寓和高层精英住宅的开发建设)。
不同的是，在运营的后续阶段，中马钦州产业园的运营规划不是提供单纯的“城市综合体物业管理服务”来吸引外商投资和盈利，而是通过进行园区内的产业经营和资本经营实现盈利。钦州产业园规划通过实施财政资金资本化的战略，带动更多的社会资本投入，并成立每年规模在1亿—2亿人民币的园区直接投资基金、30亿的产权投资基金和100亿的城市建设基金，来推动园区内企业的入驻和发展。
总体看来，中马“两国双园”的建设和运营模式，还是以政府支持推动为主力，以资金资本化主导企业投资，从而最终吸引企业入驻。除此之外，作为中国—东盟自贸区“升级版”的一项重要实践项目，中马“两国双园”还致力于建成具有自由贸易功能的新一代国际化、创新型园区，也是传统海外园区的升级版。
三、对中马“两国双园”可持续发展的思考
综合来看，中马“两国双园”的产业园模式本质上就是国际区域合作的创新，与新加坡的海外工业园存在国别区域合作模式上的根本差别。但是，在单个园区的建设上，新加坡海外工业园的成熟建设经验，依然能给中马钦州产业园区和马中关丹产业园区的建设带来不少启发。
(一)要注重本国经验与当地实际结合
由于新加坡与中国的地区经济水平、文化和管理模式存在差异，新加坡在以复制搬运本国经验的方式建设苏州工业园的过程中遇到了不少阻碍，并在初期园区基础设施建设基本完成后将主导权退还中国。新加坡在华园区的这一挫折经验，切实说明了海外园区建设理念与当地需求紧密结合的必要性。
同样，中马两国目前在经济发展水平、文化和管理制度上也存在一定差异，一味照搬经验会阻碍园区建设在当地的推进。中国在马来西亚的“一带一路”标志性项目——马来西亚东海岸铁路，就由于项目规划金额过高，给马来西亚政府和人民带来了较大的财政负担和生活成本预期。2018年5月，中国—马来西亚东海岸铁路项目被叫停。直至2019年4月，经过马来西亚与中方开展的多重谈判，中方宣布削减近百亿马币协议造价，双方签署新版铁路建设协议，东海岸铁路项目才顺利实现复工。
由此可见，中资企业和管理层面需要更深入地了解马来西亚本土政治、经济文化，密切关注马来西亚局势。新加坡政府在海外园区建设过程中，始终保持着经济理性，才保证了苏州工业园区建设的最终良好推进。尽管中马双方建设姐妹工业园区的最终目的并不单纯局限于实现本国的经济利益，但在特定情况下，综合经济理性和项目的实际可持续性进行判断，将园区项目建设与当地实际需求相结合，才能更好完成中马钦州产业园与马中关丹产业园的建设，圆满实现“两国双园”合作对接。
(二)加快推进“两园”顶层机制建设
吸取新加坡建设海外产业园区的成功经验和失败教训，中马两国应致力于健全中马钦州产业园和马中关丹产业园双方的顶层设计和基层政策协调，做好基本的制度保障。
一方面，新加坡之所以能多次成功将本国的建设经验复制于多个海外产业园区，就是凭借其完善成熟的园区建设、管理的顶层机制;另一方面，新加坡在苏州工业园区建设中遭遇的，由地方层面的操作分歧引致的苏州工业园项目的执行过程与计划的脱节，也说明了合作园区建设过程中合作协调、协议机制的重要性。
中马双方应在目前已有的“两园”合资运营主体和“两园”联合合作理事会的合作机制上，争取适当提高合作层级。在充实联合理事成员单位的同时，设立“两园”合作常设协调秘书处，常态化推进中马两国产能合作项目建设，助力两国企业以“两国双园”为跳板，打开异国市场。要吸取新加坡海外园区的成败经验，致力于推进“两国双园”在法律、社会保障、融资等方面的政策出台，用法律效力保证产业优惠政策的真正落实。同时，要加强“两国双园”的政策协同创新研究，探索建设“两国双园”跨国自由贸易试验区，从为中马两国在更大范围、更宽领域和更高水平的对外开放积累经验。
(三)寻求政治利益与经济利益的平衡
与传统的海外产业园相比，中马“两国双园”自诞生起就具有强烈的政治意义，建园动机以政策导向为主。中马政府联合建立“两国双园”，有利于两国对口转移本国传统优势产业和多余产能，最终帮助两国更快地开拓新兴市场，深化双边产业和经贸合作。但从长远角度考虑，园区在实现其政策功能之外，还应努力实现其商业功能，以稳定的经济收益维护园区的可持续发展。在此诉求下，中马“两国双园”应进一步探索符合自身特色的园区盈利方案，参照成功的海外园区建设经验，探索产城结合的发展方式，为“两国双园”做好可持续发展规划，避免园区变成纯粹的政治合作产物。
四、结语
中国—马来西亚“两国双园”的区域产能合作机制，是中马两国在“一带一路”倡议下建设中国东盟自贸区升级版的重要实践，对于加强中马双边的贸易投资、互联互通和产业协同，提升两国经贸和产业发展水平具有重要意义。尽管跨越了3年基础建设期和近4年的成效期，中马钦州产业园和马中关丹产业园的建设仍需要不断推进升级，中马双方需要在协作实践中不断总结和改善。同时，随着中国倡导全球合作的步伐不断加快，不仅是中马“两国双园”项目的建设，“一带一路”倡议下各种项目的建设和发展问题，都将成为一个重要的研究方向。(作者：毛薇 林千子)
