产业园区类地方政府专项债券市场的迅速兴起和发展，对加快各地产业园区建设、推进地方城镇化和地方经济发展起到积极作用。本文梳理了该市场的发展背景，从市场发行规模、区域融资状况、项目资金用途等方面总结了市场运行基本情况。
园区类专项债市场的发展背景
（一）产业园区是国民经济高质量发展的重要载体
产业园区是全国各地推动经济高质量发展的重要载体，承载着产业要素集聚、新型产业培育、新型城镇化建设、经济对外开放等重要使命，具有显著的资源集聚能力和产业规模效益。当前，我国已形成工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）、出口加工区、保税区、边境经济合作区等丰富的产业园区类型。
从相关政策来看，2020年，《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》发布，明确提出将国家高新区建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区。2023年，全国178家国家高新区实现生产总值（GDP）18万亿元，约占全国GDP的14%；集聚全国约30%的高新技术企业、40%的专精特新“小巨人”企业、60%的科创板上市企业，凸显了产业园区的引领性和示范性价值。1由此可见，产业园区建设对于推进国民经济稳增长、加快经济高质量发展十分重要。
（二）地方政府专项债券政策助力产业园区项目融资
产业园区建设通常包含前期的土地平整，以及之后的厂房和办公楼宇、交通设施、电气工程、供水排水设施等各类基础设施建设。作为固定资产投资的重要组成部分，产业园区基建投资不仅发挥着推进城镇化发展和改善城市功能面貌的作用，也是助力扩内需、稳增长的有效途径。
随着全国各地产业园区如雨后春笋般涌现，资金支持成为产业园区发展的关键因素。就债市融资而言，2017年，财政部出台《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，强调“着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种”，并推动2018年以来包括园区类专项债在内的地方政府专项债券细分市场快速兴起和发展。
（三）化债背景下部分省份产业园区项目受到较严管控
近年来，我国地方政府负债率伴随地方债市场扩容明显提升，地方政府债务运行规范力度和隐性负债治理力度随之加大，政府投资项目监管政策收紧。2023年以来，国务院办公厅相继印发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》等一揽子化债方案，并制定了针对新建、在建政府投资项目等领域的管控举措。天津、内蒙古、辽宁、吉林等12个重点省份的产业园区、交通、市政等领域新建政府投资项目受到较严管控。
园区类专项债发行市场运行情况
我国园区类专项债市场于2018年启动发行。笔者从2018年1月—2024年6月我国发行的地方政府专项债券中，选取募集资金支持产业园区建设发展，并且有“园区”“开发区”“产业园”等相关贴标的专项债券，作为园区类专项债市场统计分析样本，共得到486个样本。以下如无特殊标注，样本数据均来自万得（Wind）。
（一）发行规模增速前升后降
图1显示，2018年1月—2024年6月（以下简称“考察期”），园区类专项债发行市场经历了从兴起、快速增长到增速放缓的变化。2020年，园区类专项债发行4228.98亿元，创考察期内最高值。自2023年以来，园区类专项债发行市场降温，2023年、2024年上半年发行额同比分别下降23.75%、90.63%。考察期内，园区类专项债累计发行15955.81亿元。
2024年上半年园区类专项债发行额的大幅削减，可能与产业园区建设面临政策趋紧有关。以政府投资项目受到较严管控的地区为例，2024 年上半年，广西园区类专项债发行额同比下降71.47%；云南则未见发行，有效落实了相关政策。
（二）区域融资状况显著分化
1. 发行规模分化
考察期内，共有21个地区发行园区类专项债，涉及东部、中部、西部和东北2等各地。发行额较大的省份为山东（不含青岛）、湖南、广西、福建（不含厦门）、广东（不含深圳）、云南等。其中，山东（不含青岛）在2023年累计发行交通水利及市政产业园区发展专项债券2266.62亿元，显示其对以专项债融资助力产业园区发展和城市建设较为重视。
考察期内，江苏、浙江（不含宁波）、安徽、湖北、内蒙古、辽宁（不含大连）、北京、上海等15个地区和新疆生产建设兵团未发行园区类专项债，其原因可能包括：经济发达省份的产业园区基础设施建设相对成熟饱和，大型成熟产业园区的项目建设资金实力相对雄厚，以及这些地方债发行人申报园区类专项债的意愿相对偏弱等。
2. 资金来源分化
为分析园区类专项债项目资金的来源结构，笔者筛选部分案例进行详细分析，如表1所示。表1中大部分项目建设以自有资金为主，政府专项债资金为辅；少量项目以自有资金为主，金融机构借款、政府专项债资金为辅。总体来说，发行园区类专项债是众多园区及其配套基础设施建设项目资金的重要来源。
此外，统计数据显示，2023年1月—2024年6月，我国债券市场发行了87只7年期以上园区类专项债，发行利率的中位数为3.02%，显著低于同期限信贷利率水平3。这说明园区类专项债能够起到减轻资金成本压力的作用。
（三）资金用途以基础设施建设为主
大量案例显示，园区类专项债募集资金主要支持产业园区及其配套基础设施建设，投资回收期普遍较长，且项目建设运营具有较强的社会公益性，有助于改善当地营商环境，促进社会就业，推动产城融合发展与优化城市形象，促进社会稳定（见表2）。相关案例同时显示，园区类专项债募集资金支持的产业园区项目竞争实力相较头部产业园区而言明显弱一些，申报地方政府专项债券资金支持是加快这些产业园区基础设施建设的有效途径。
（四）园区建设支持力度明显超过产业园区类城投债
国内债券市场支持产业园区建设的产品除了园区类专项债，还有产业园区类城投债（以下简称“园区类城投债”）。但统计数据显示，两者在融资规模、资金用途、偿债渠道、发行期限等方面有所差异（见图2）。从融资规模来看，考察期内，园区类专项债累计发行额为园区类城投债的1.60倍。其中在2020—2023年，园区类专项债发行规模呈现梯级跃升，园区类城投债发行额相对平稳。2024年上半年，在我国加大地方政府隐性债务化解力度的背景下，园区类城投债、园区类专项债发行规模同比均呈现负增长。
从募集资金用途来看，园区类城投债用途涉及产业园区项目建设、补充项目营运资金、偿还有息债务、针对园区内小微企业发放贷款等。但自2023年以来，园区类城投债用于偿还有息债务的现象显著增多，尤其是在2024年上半年，园区类城投债发行额虽反超园区类专项债，但用途主要为偿还存量债务。而园区类专项债作为新增专项债，历年来募集资金稳定且主要支持园区或配套项目基建。
从偿债渠道和融资成本来看，园区类专项债以项目专项收益和政府性基金来偿还，体现为地方政府信用，融资成本相对较低；园区类城投债由城投企业负责偿还，体现为城投企业信用，融资成本相对较高。考察期内，在公开发行时有主体评级园区类城投债的主体评级分布于AA、AA+、AAA、A-1，在公开发行时有主体评级园区类专项债的主体评级均为AAA。2023年，7只AAA级7年期园区类城投债样本发行利率在3.38%～6.00%，算数平均值为4.21%；13 只AAA级7年期园区类专项债发行利率则在2.68%～2.99%，算数平均值为2.82%。
发行期限方面，以发行额作为权重，在考察期内发行的园区类专项债，其发行期限为10年期（含）以上的长期债券发行额占比为94.56%；在考察期内发行的园区类城投债，其长期债券发行额占比仅为0.66%。这反映了园区类专项债募集资金对投资回收期长项目的支持能力明显更强。(作者：简尚波)
