“十五五”规划期是我国建成现代化国家的关键期、攀登期。其中重要的战略任务是缩小区域发展不平衡，消除山区相对贫困，让山区发展进入新阶段，促进山区成为全国持续发展的新动力、新拓展、新支撑。构建起山区进入国内和国际大循环的基本格局，加快山区工业化、城镇化、乡村振兴步伐。开拓山区新粮仓，做大做强旅游业，筑牢生态屏障，建设美丽山区，提升防灾抗灾救灾水平，协调处理好发展与保护、规划期与长远、行政区与山地、速度与质量、生产与市场、综合与要素的协调，努力向中国式山区现代化的方向发展。
一、“十五五”山区发展若干重点任务
面对发展的新形势、新任务，我们应该要有新的发展思维，既脚踏实地，又要适应形势变化，与时共进[5]。与此同时，我们的研究发现，中国山区经济增长与非农产业发展呈极强的关联度，而山区与平原发展的差异，也主要是由非农产业发展水平的差异引起的。为此，综合考虑“十五五”山区发展的各种因素，提出以下重点任务：
1.壮大中国式山区现代工业
（1）中国山区的面积和人口，俨然相当于一个大国的规模。但是中国山区不必要也不应该谋求自身建立完整的工业体系，而只要建立有特色的若干工业门类、类型或大的产业集团、工业企业、工业产品，作为全国产业体系的组成部分，参与全国发展内循环与国际大循环。
总体上包括：以山区优势资源为依托，在全国有不可替代的地位的工业，如水能、风能、太阳能、煤炭、特色冶金、材料等；以山区生物资源多样性为依托，全国现在较薄弱，并且其他地区发展条件较差的工业，如天然生物药物、特色生物和矿物纤维、绿色淀粉、香料、染料、林竹草、化妆品等新兴生物加工业；以山区特色种植和养殖业为主的加工业，如肉类、竹类、奶类、菌类、果类等的食品加工等；而全国已有很大发展能力，已形成体系，山区不具竞争优势，也不具发展条件的工业，则应尽量少发展或不发展。总之，中国山区工业发展，只能以特制胜，不能以全制胜。
（2）中国山区工业化并不要求各个山区都要遵循同样的产业发展顺序。世界各国工业化发展过程中，三大产业结构一般都经过“一二三”“二三一”“三二一”的发展顺序。笔者认为，作为山区整体而言应该是这样的过程，但对于许多山区县乃至部分山区市、州、盟而言，则不一定要求都要经过第二产业为主的发展阶段。就是说，在许多以特色农产品、旅游产业、商贸业（如边贸）、牧业为主的山区县，特别是人口稀少的山区县，不必一定要先发展工业，再发展壮大第三产业，而是可以由第一产业为主直接进入以第三产业为主的阶段[7]，这并不违背工业化的一般规律，而是更突出各地的特色。没有经过工业为主发展阶段的山区县、市，照样可以享受到全国工业化的成果；而旅游业大县带动第三产业和全国进行商品、金融、贸易、信息、文化等交换与融合，同样可以进入发达社会阶段。
（3）中国山区工业发展不能遍地开花。中国山区面积广大，人口密度较小；许多山区是多条高大山脉的集合体，山高谷深，除了河谷地带、阶地、若干山间盆地适宜开发外，要建设高密度的公路、铁路、通讯、管道、输电等网络很难，也不必要。山区工业化的发展主要应依托已有城镇，即便新建水电、矿山也应尽量依托现有城市和工业基地，切忌随处布局、处处开花。要真正走新型工业化的道路：上规模、新技术、少污染、高效益；村村点火、处处冒烟的乡镇企业已不适应现阶段发展的要求，不能再重蹈此路。山区工业的基本布局应该是保持大部分山脉、山系、山体的自然、宁静，集中发展、壮大已有城镇，避开生态敏感区，建设新型工业集中区。
2.山区城镇化
城镇化是一个全球性的社会经济转型现象，是伴随着经济增长，由产业结构非农化而引发的生产要素由农村向城市流动和集中必然的结果，在城市体系不断升级的同时，农村的生产方式、生活方式逐渐与城市接轨，最终实现城乡一体化的过程。无疑，山区城镇化是未来发展的必然选择和趋势。
山区由于地形的制约，很难形成像平原区一样的大都市区、城市群集中发展区。因此，要因地制宜，与自然环境协调，重点发展中小城市，宏观上以大交通动脉为轴，构建城镇轴带。提升已有城市发展水平与品质，建设公园城市、特色工业城市、物流城市、旅游城市、康养城镇。人口稀少的山区县重点建设好县城和特色小镇。发扬各民族优秀聚落传统，赋入现代生活、生态、文化。未来20~30年随着新型工业化道路的推进，山区城镇化水平将大大提高。
我国提倡城乡统筹，这既是城镇发展的动力，更是乡村富裕必由之路。可以说，没有山区城镇化，山区乡村振兴就失去了支撑。我们希望，在“十五五”期间，山区通过工业化和城镇化，为广大山区人民提供非农就业的机会，减少农村人口，促进、推动山区农业的集约化、规模化、基地化、专业化的发展。同时，促进山区人口和非山区人口的双向流动，鼓励山区人口逐步向平原城市转移，求学、创业、打工，同时，引进人才、引进技术、吸引旅游者，改变山区人口职业结构和人才结构。鼓励山区农村人口向山区内部城市转移，即由山区农村人口转变为山区城镇人口。通过生态移民或工程移民（如大型水电工程移民，大型基础设施建设等），将部分山区人口或农村劳动力转出山区。现在，全国山区县的人口约3亿多，重点是解决山区县域的人口流动问题；山区城市人口不仅不应流失，而且应该成为吸收山区人口和山区农村劳动力转移的重要基地。估计，经过20年的努力，全国城市化水平若达到70%，达到中等发达国家的水平，而中国山区城镇化水平达到60%左右，则山区人口可从现在的3亿多，减少到2.5亿左右；而2.5亿山区县人口中，真正山区农村人口可降至1亿左右。
3.山区乡村振兴与聚落重构
当前，中国山区正进入乡村振兴的战略新阶段。因此，在城乡统筹发展新格局形成的同时，推进山区农村的振兴，解决好“三农”问题，是山区发展的战略重点之一。为此，“十五五”应成为山区乡村振兴的新起点。
（1）在山区脱贫的基础上，巩固脱贫成果。反贫困要深入农村实际，采取多种多样的脱贫模式，反对一刀切[7]。在2030年左右所有山区农村达到小康的生活水平。进而到本世纪中期，在实现山区城镇化的同时，实现山区乡村振兴，形成山区特色的城市-县城-集镇-乡村现代化和乡村富裕。
（2）在中国山区农村普遍建立起社会保障体系。建立起较完整的社会服务、教育、文化、卫生、医疗、康养、体育等体系；建立现代农村社区；实现村村通公路，现代通讯、电力、网络、物流、金融、信息等达到95%至100%的覆盖率；建立起现代农业服务体系、市场体系；使山区农村真正享受现代物质文明、文化文明和社会文明。
（3）促进农村聚落的重构。因地制宜，减少零散农户和小聚落，扩大聚落规模，实现村村公路通达、每个村落有安全的饮用水源，小学生能就近入学，环境卫生清洁。民族风情保存，市场、商贸、医疗、养老、休闲、文化设施等较齐全、方便、宜居。其次，要保护和建设好山区特色聚落，包括：一是旅游城镇或聚落。主要是各类风光名胜区、国家森林公园、省级森林公园、宗教、文化遗址。城市居民的避暑、度假区，休闲疗养区。二是古聚落。如著名居民长寿聚落、各民族特色风貌的聚落、有价值的民族传统宗教聚落等。而聚落居民享有现代应有的物质文明和文化文明。三是特殊功能聚落。如自然保护区聚落、特种科研基地、边贸聚落、国防安全部署聚落等。
4.努力将山区建设成全国重要粮仓
我国的粮食产量虽然一再创造新的记录，但粮食作物的种植面积却在不断减少，大豆、肉类等重要食品进口量在不断增加。因此，扩大粮食种植面积，增加粮食产量，既迫在眉睫，又需长期努力。解决这一问题的有效途径之一是向广大的山区扩展。2019年我国山区的宜农荒地面积超过70.7万km2，约占全国宜农荒地总量的24%。我国山地丘陵地区林地和草地的面积分别为20.7万km2和21.9万km2，分别占全国林地和草地的63.17%和66.84%，，而水资源约占全国的71%[9]。合理利用这些资源，应用新的科学技术，开发农、林、牧、副的食物新产品，提高生产效率和产量水平，对于确保我国的粮食安全具有重要的现实意义。
大食物观的出现，不仅是补充食物的不足而扩大食品的种类和数量，还是对传统耕地粮食较单一的补充，更是对提高食品质量和健康需求的多样化开拓，是提高食品质量层次、享受层次和健康质量的要求。就是说，山区能够大力开拓的食品类型众多，潜力巨大，其中大部分是温饱型社会平原地区的奢侈类食品，现在却成为大众消费得起又乐意消费的食品。所谓山珍海味现在正是山区大力开发、潜力巨大的食品。山区食品的天然绿色本底是生产绿色食品的宝地，山区地形、海拔、生态系统的多样性，是食品多样化、特色化的得天独厚的优势，山区广阔的地表面积、人口和村庄稀少，是有利规模化、基地化经营的条件。近年来，山区特色农产品的开发，已出现了许多好苗头、好趋势，已形成一批很有特色的山区名牌农产品进入大城市乃至全国市场，如原来地处边远、交通不便的四川省雷波县现已盛产脐橙，进入包括成都市在内的大市场。鄂西山区生产的硒茶，也已成为高端茶品，畅销全国。牧区的肉产品、奶产品等也拥现许多规模化的特色产品，不胜枚举。因此，”十五五”期间，各地要进一步开拓、发展、壮大各山区特色农产品，不断因地制宜开发新产品，做强做大专业规模经营，为扩大全国粮仓和推进农产品多样化、多价值化作出独特贡献。
5.做大做强旅游业
我国山地的自然生态系统多样性、景观多样性、自然地带多样性(包括纬度、经度、垂直地带)、自然地理区域类型多样性等，在世界上是别的国家无法比拟的。由此，我国山地也就成为自然风光荟萃之地，是自然保护区、森林公园、地质公园、风光名胜区、世界自然遗产、旅游热点、疗养休闲等的集中分布区，壮丽山河体验区，是建设国家公园的首选区和优选区。可以说，山地是国家的后花园。随着城镇化水平和全国人民生活水平的提高，热爱大自然的趋势就越来越强烈，而现代交通体系的形成为人们进入山区提供方便，山区旅游容量巨大，风光千姿百态正是人们普遍的心仪旅游目的地。
现在我国山区的旅游胜地，远不只是佛教四大名山（峨眉山、五台山、普陀山、九华山）和五岳（嵩山、泰山、华山、衡山、恒山），而是几乎遍布除上海市外的全国各省区市，旅游目的地更可涵盖旅游各种类型，观光的、休闲的、疗养的、猎奇的、避暑的、避寒的、科研的、探险的、文物的、点的、连片的、轴线的、体验的等等应有尽有，交通、住宿、餐饮、服务也都基本配套，服务链已较完善，做成大产业已条件具备，而且势在必行。
6.筑牢生态屏障，建设美丽山区
中国山区是国土安全的天然屏障。这里是生物多样性分布中心，是水源涵养地和水塔，是全球气候变化的敏感区，没有生态健康的山地就没有全国的生态安全和水源与生态服务供应。而山地生态系统的良性循环，生态屏障功能的有效发挥,最基本的条件是山区自身社会经济得到高效的发展，山区的发展处于与全国平原区、大都市区相对均衡的状况。就是说，山区生态安全需要山区社会经济的现代化才能久治长安。全国生态安全与山区生态屏障功能的作用紧密相连，需要全国人民的共同呵护与支持。山区发展落地在山区，但发展的过程和成果既是全国共同协作的体现，也是全国共享的乐土。
二、几点建议
如上所述，“十五五”是发挥山区发展潜力、助力全国大循环、支持全国持续健康发展的时期，在“十五五”期间应该把我国山区发展作为与全国发展大局紧密相关的重大问题、特殊问题加以重视。为此，提出以下若干建议：
1.编制“十五五”山区发展专项规划。建议国家、省（区）、地级市州（盟）都应该有山区发展专项规划。规划的目的是统筹行政区内的综合发展，挖掘山区发展的潜力，逐步将山区发展从包袱变成新增长极，从被扶贫区变为竞争区。
2.通过“十五五”综合规划推进社会经济发展与生态环境的协调。如上所述，山区是我国生态安全的保障重地，负有繁重的生态保护功能和责任，但同时又是水电开发集中区，森林、湿地、草地集中分布区，矿产资源开发区，美丽中国重点建设区。在社会经济发展与生态建设之间，存在多空间、多类型的矛盾。往往出现强调一种任务时，忽略了另外的方面的价值，造成反复纠正、资源浪费、投入效益为负的情况。例如小水电开发一时遍地开花，干流、支流、小水渠等都是小水电站，生态破坏严重，而纠正时，又不分黑白，不管是否有价值，一律关闭。退耕还林时，又只顾林，不管粮；现在提出保护基本农田，又不管是否必要，一律退林还田。类似情况很多，造成许多额外的折腾。因此，利用“十五五”规划，统筹山区的发展蓝图，协调好大的发展格局，协调好各管理部门的分工合作，共同画好发展蓝图。
3.处理好跨行政区山地的利用与管理。当前，许多国家级自然保护区、国家森林公园、国家公园等都跨越县级、市州级乃至省级行政区（后者如大熊猫国家公园），出现了多种隶属管理并存，多层上级机关管理并存，但分工与协调又不明确，特别是园区内的社会经济如何发展，居民生活、就业等如何保障等均不明确。典型的是四川省宝兴县划入大熊猫国家公园的范围约占全县面积的95%，如何保证该县社会经济发展及产业的合理布局，都没有明确的政策与规划。对此，需要尽快解决。
4.大力提高山区防灾抗灾救灾的预警、预报水平。我国山区是自然灾害严重的区域，灾种多，分布广，发生频率高，灾情严重，损失严重，灾后重建难度大，做好防灾抗灾减灾工作任重道远。“十五五”期间必须承前启后，总结经验教训，因灾设防，因地制宜，提高预测、预警、预报水平。为此，一是要加强科学研究，应用现代自然科学的先进理论、方法、技术，多学科协作，提高应对各种灾害的预测预警水平和抗灾减灾防灾的能力。二是要普及抗灾减灾防灾知识，让广大民众具备相关的知识和避灾能力。三是基础设施建设、城乡居民点建设要避开地质灾害严重区，要按地震烈度设防。（作者：陈国阶）
